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              規劃研究
              城鎮化大潮中的“三農問題”:土地博弈複雜
              发布日期:2014-05-31 16:28 作者:宁德市城乡规划新闻网

                一段時間以來,全黨全國人民形成了一個共識,科學地推進新型城鎮化,對于帶動國內經濟增長、解決我們發展當中的一系列問題都有巨大的作用。

                城鎮化是重要問題,但三農問題也是我們全面建設小康進程中最艱巨的工作任務。

                把最強大的動力和最艱巨、最繁重的任務結合在一起,並處理好相互之間的關系,對中國的改革發展、實現全面小康、推進現代化,乃至實現中國夢,都很重要。如果處理不好,也會給我們帶來很大的麻煩。

                因此,城鎮化進程中的三農問題是一個很大的問題。中央對處理好城鎮化和農業現代化的問題高度重視。李克強總理在新當選之後的記者會上講了這麽一句話:新型城鎮化要和農業現代化相輔相成,城鎮化進程中要保住耕地紅線,保障糧食安全,保證人民利益。他提出的“三保”原則,應該就是城鎮化過程中關于三農問題的重點。簡而言之,就是要解決好“糧、地、人”三件事。

                首先要處理好的就是城鎮化進程中的糧食供應問題。

                從2004年始至2012年,國家的糧食産量連續9年增長,這在曆史上是前所未有的。

                2003年,我國糧食總産量只有8613億斤,去年達到了11791億斤,增加了3178億斤,每年增加350億斤。這在過去難以想象。可以說,過去的10年,是我國曆史上農業發展最快、農村面貌改變最快、農民得到實惠最多的時代。但在未來快速城鎮化的過程中,面臨的一個重要問題,就是糧食等重要農産品能不能保持持續的增長。

                過去這些年,由于經濟快速增長,一方面農業在增長,另一方面又出現了供給的增長趕不上消費的增長,供求之間的差距實際上比以往更大了,突出地反映在這幾年進口農産品明顯增長。

                2012年,我國進口的糧食首次突破了8000萬噸,達到8240萬噸。這當然是一個非常大的數字。其中,進口的小麥、大米和玉米近1400萬噸,大豆5838萬噸。

                中國現在成了大豆第一進口大國,全球每年大約用于出口的大豆也就一億噸,去年我們進口了5838萬噸,接近60%。而去年國內大豆的産量是1320萬噸,進口5838萬噸,自給率不到20%。國際上大豆價格一漲,國內大豆價格就得漲,連帶著植物油價格、飼料價格、肉禽蛋價格一起都漲。應該說,我們口糧的自給率仍然在97%以上,但如果算上大豆,我們糧食的自給率則低于90%。全球耕地有效面積是213億畝,我們國家是18.2億畝,占全球耕地比例不到9%,生産糧食占全球糧食總量大約22%,保證了全球16%人口的口糧。

                下一步,隨著城鎮化的加速,農業的任務非常艱巨。一方面是糧食産品供給的不足,另一方面就是需求增長過快。

                進入新世紀後,經濟快速增長,帶來人民生活水平的明顯提高,消費需求從數量到質量再到安全,都有非常大的提高。此外,糧食的工業用量也在大幅增長。最後,城鎮化過程中,大量的農民轉成市民,其生産方式、生活方式發生很大變化,每年1700萬人進城之後,農産品的生産轉成了農産品的消費。與此同時,城鄉居民對于農産品的消費數量差距非常大,僅以2011年的情況看,農民每人每年平均消費的糧食大約是120公斤,城市居民爲80公斤,但對其他農産品的需求,城市居民明顯高于農民,例如,對新鮮疏菜的需求,城市居民比農民高出28%,植物油高出24%,肉類高出51%,家禽高出136%,禽蛋高出87%,水産品要高出兩倍……而這些都需要大量的糧食進行轉化。

                總體來看,糧食等重要農産品的需求還在增長,缺口也在那兒擺著,下一步我們要努力提高自己的産能,這就需要基礎設施,需要科技,需要經營體制的創新,需要國家保護,需要形成完善的農産品體系。

                其次,征收農民土地最複雜、最敏感、爭議最大

                中央的要求,是要堅守18億畝紅線。但地只有這麽多,在城鎮化進程中,既要按照要求嚴格保護耕地,同時又必須想辦法去滿足各個方面用地的需求,在此情形下,確實面臨著土地制度多方面的改革,土地制度改革是個大任務。去年年底,國務院常務會議討論通過了關于提請修改土地管理辦法的提案,並已經上報到全國人大常委會。

                怎麽把握住改革的基本方向,這是當前的重要任務。任何一個國家,不管是什麽樣的所有制,土地制度一定是要保護産權人的權益;但是,土地的利用必須服從政府的用地制度,這樣才能構成一個完整的土地制度,而且土地權益人的權利及政府對土地利用管制的力量,兩者之間必須對應。如果有偏頗,政府的力量過大,土地權益人的利益就要受損。

                土地制度改革要把握的一條是必須保護好土地權利人的合法權益;但如果只講土地權益人的權利,愛怎麽用就怎麽用,那這個國家非出問題不可。因爲對任何一個國家來說,土地都是有限的資源。只有在符合土地利用規劃的前提下,土地權利人的權利才受到保護。平衡線在哪裏,要制定科學的規劃。

                從2003年開始,國家強調要控制征地規模。2003年,國家下達的征地指標是300多萬畝,但今年已經提高到了830萬畝,征地規模實際上在不斷提高,但還是不夠。地方領導最惱火的就是征地指標不夠。于是,他們就把目光轉向了農村,轉向了農民的土地。這是現在最複雜、最爲敏感的問題,爭議也最大。

                能說出來的理由很充分:第一,農村土地利用不合理,浪費太嚴重;第二,既然征用了,農民也能得到較高的補償;第三,農村發展成城區了,城市發展用地也來了。這看似皆大歡喜的事情,但最關鍵的問題在于,土地産權人的權益與國家對土地管制之間的矛盾。

                2008年之後,全國各地已經在用各種各樣的理由到農村進行大規模的拆建。將農村的建築拆了蓋新房子,把農民集中起來居住,再上樓,節約出建設用地。對于農民來說,不花錢或少花錢就能住上新房是最好的,很多農民也是願意的。對于政府來說,它拿到了地。現在的問題出在哪裏呢?國家法律明確規定,建設用地必須符合規劃。但節約出的新增用地,用地指標挪過來,這等于是在國家計劃指標之外又新增指標。到底行不行?現在還在試點。

                明明說是試點,但現在全國各地各級黨委政府自己都在搞,例如小城鎮建設、新型社區建設。有一個省啓動了一個大項目,拆了村莊13萬畝土地,涉及百多個村莊,花了450多億元。但這個省實際上獲國土資源部批准的增減挂鈎指標只有6萬畝。像這樣的情況全國到底有多少,不知道,但各地現在的規模已經非常大。建設用地到底怎麽辦,確實是個大問題。

                最後是“人的城鎮化”問題。

                目前,中國“人的城鎮化”即城鎮常住人口已經占了52.6%,但戶籍人口才35.3%,兩者之間的差別很大,如何解決差別,難度非常大。

                未來城鎮化加速,必須要解決如下四方面的問題:

              關鍵詞:城鎮化,大潮,中的,三農問題,土地,博弈,複雜
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